土地正義的呼喚◎詹順貴

2010年12月25日 蘋果日報
詹順貴／律師、中華民國律師公會全國聯合會環境法委員會主任委員 

五都新市長今天上任，五都上路可能面臨的問題，選後關於《財政收支劃分法》修正、《行政區劃法》草案、原住民鄉鎮公法人資格喪失等問題陸續有所討論，內政部江宜樺部長即使樂觀也不諱言會有半年的陣痛期。然而今年中引起軒然大波的苗栗大埔事件起因，即以「新訂或擴大都市計畫」為名，炒作農業區土地，才是將擁有大規模農業區土地的縣合併升格為直轄市後，最令人憂慮的事。

依照我國土地利用管理的現制，分為都市土地依《都市計畫法》及相關子法管制；非都市土地依《區域計畫法》、非都市土地使用管制規則及其他子法管制。體系與目的不同，管制的寬嚴也有差異。在都市計畫區內，雖然也有農業區與保護區的編定，但前者只是都市發展的備用地；後者則是以維護都市生活環境安全為主。以台北市為例，北投與內湖保護區的解編，早已沸沸揚揚，連慈善團體都伸手染指；而北、中、南、高等市的原有農業區，更已寥寥無幾。至於非都市土地農業區，則負有供應國家糧食安全的使命，因此，《農業發展條例》第10條第1項明定農業用地於劃定或變更為非農業使用時，不得影響農業生產環境的完整並應先徵得農業主管機關之同意。但長期以來，農業主管機關從未恪盡把關職責，加上農地價格相對低廉，以至於前有工業區蠶食，後有都市計畫鯨吞，幾近失控，直到發生苗栗大埔事件後，行政院吳敦義院長具體政策指示後才略有改善。

3市土地無迫切需求

目前除台北縣市土地正被炒得火熱外，其他3市，因為經濟結構及人口因素，都市土地根本沒有真正迫切需求；台中市都市發展演替的情形便足以說明一切：它以重劃的方式將原有大規模農業區變更為住商建地。目前，第7期重劃區的土地最炙手可熱，但台中火車站附近，過去繁華的自由路與中正路等路段，卻快速沒落。面對舊市區沒落及原有1至3期重劃區土地大興土木後高空屋率的情況，始終未見台中市政府反省，卻仍一直配合建商快速將農地變建地，迄今已經進行至第14期的市地重劃。尤有甚者，更在中部科學園區台中基地周邊以特定區計畫為名，分期進行高達3100公頃的都市計畫，又將大規模區段徵收私有農地。此外，尚有十數件自辦重劃也如火如荼地進行中。

未來新五都，除了在財政上分走逾六成的統籌稅款外，升格後的新北、台中、台南與高雄等市，將擁有大量原屬非都市土地的農業區，未來究竟如何管制？將攸關廣大農地及農民的前途。

日前欣悉內政部決定，未來若已通過的都市計畫發展未達50％，將不會同意地方政府辦理新訂或擴大都市計劃。對於內政部此一決定，作者予以肯定，但希望上述政策決定所指的發展，不僅僅是土地的開發，尚應包括該都市計劃原先預計引進人口的實際進住率，而且作者建議該比率應提高至70%，較為合理。

應速訂完整配套措施

總之，除台北市外的其他4都，其轄區土地究竟完全改依都市計畫一元化管制？抑或保留原狀，二元化管制原有都市土地與非都市土地？在在攸關農民及台灣未來糧食安全的前途。作者建議中央政府應儘速訂出一套標準及完整的配套措施並對外說明清楚。我們不希望因為五都的建制，反而讓攸關全台維生系統非都市土地使用分區中的農業區、森林區與山坡地保育區，步上台北市的後塵，快速瓦解。