改革法官任用制才是重點 + 法官人事制度該改革了◎林孟皇

改革法官任用制才是重點
2010-12-06 中國時報
【林孟皇／台北地方法院法官】

高院法官集體貪汙、性侵害荒謬判決所燃起的改革司法之怒火，因五都選舉而暫時止歇。如今，選舉不僅結束，還發生「一顆子彈」影響選情的事件。不管你是藍是綠，連勝文槍傷事件的真相，還是必須透過司法釐清真相。這告訴我們：司法改革無分藍綠。

這星期立法院將開始審議攸關司法改革成敗的法官法草案。對此，過去朝野法曹或有識之士，始終將焦點放在法官評鑑機制問題上，以為有了法官淘汰機制，司法即會清明。

其實，改革的核心應放在前階段的人事進用、任命，也就是「選對人」、「將對的人擺在適當的位置」上，再配合法官自治，自然能形塑新的審判文化、彰顯是非、擇優汰劣；如仍有不適當行為，甚至是不適任法官產生，再透過外部監督機制處理即可。可惜的是，這方面的改革過去並未受到應有的重視。

在法官進用制度方面，我國除司法官考試訓練及格外，還包括律師、學者轉任。但或因工作條件不佳，或因要求門檻高，以致轉任者少，目前仍以考試為主。而由於法律系課程修業完畢即可參加考試，我國法官的年輕、識淺與缺乏社會經驗，自是理所當然。

事實上，考試並無法篩選出一個人的人格特質是否足以勝任審判工作；而整個司法官訓練過程中，不僅採取集中訓練模式，且主要由司法實務者負責課程安排、訓練事宜，也就傾向於複製司法機關文化，重視裁判書格式撰寫、群體性的養成，少有司法改革、司法倫理等研習。何況整個進用程序中，始終沒有經民主正當性洗禮，人們對於個別法官並無法產生信賴。因此，每當有判決引起爭議時，「奶嘴法官」、「恐龍法官」的批評，就成為所有法官的共業。

目前，自律師、學者選任仍無法順利推展時，關於司法官訓練事宜，法官法即應予以變革。以德國為例，雖然該國法官也是採取考訓模式，但並無集中訓練的制度。該國通過國家考試者在實習過程中，除可選擇司法機關外，也可選擇到立法機關、律師事務所、自治團體，甚至是國外的律師事務所或國際組織實習。如此多元的培訓模式，即可破除我國這種集中訓練而複製司法醬缸文化的問題。

關於法官人事任用部分，目前包括法官的任免、轉任及遷調等事宜，都是由司法院人審會負責。該會委員無論是官派或選任者，全部具有法官身分。由於並無外部人士的參與，加上司法官集中訓練所形成的期別文化，恩怨、年資及期別成為法官任命的主要決定因素。可惜的是，司法院版《法官法》草案對此並無任何改革。

本來，基於國民主權原則，司法權應直接或間接來自國民授權，行使的結果也應受國民監督。為符合民主、監督制衡可能性，司法院人審會按理應有民意代表的參與。不過，我國過去有政治部門干涉審判的不光榮歷史，且仍有不少民代涉嫌犯罪而涉訟中，何況朝野意識形態的對立，亦屢有民意代表濫用監督權限，意圖影響審判結果的情況。

在立法院生態尚未改變前，民意代表介入司法人事即有疑慮。可行作法即是強化多元代表性，讓法官以外的人士擔任委員，推派對於個別法官裁判品質知之甚詳的檢察官、律師，再加上社會公正人士而組成。如此藉由外部委員的參與，不僅可減少法官本位主義下衍生的問題，透過公開、透明化的審議程序，也可減少誤會，強化司法的公信力。

無論是二顆或一顆子彈，都影響了選情的結果。弔詭的是，二次司法案件發生主客易位的情況。這告訴我們：太多的政治算計，哪天都可能遭到反撲，只有獨立、公正的司法，才是確保自身權益的最佳保障。冀望朝野政黨，趕快通過《法官法》吧！

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法官人事制度該改革了
【林孟皇／台北地方法院法官】

最近爆發連江地方法院院長性騷擾候補女法官一事，事實真相如何尚待調查。不過，本事件遭檢舉迄今已超過一年，主管部門卻遲遲未將議案提請負責法官人事考評的司法院人事審議委員會（以下簡稱「司法院人審會」）審議，則難免啟人「官官相護」的疑竇。本件所凸顯的，恐怕不只是該名院長是否該撤職的問題，而是我國的法官人事制度該改革了。

司法審判的民主監督制衡可能性

本來，司法權作為國家權力的一環，依據國民主權原則，司法權也需具備民主正當性。但因為司法功能的特殊需求，法官必須依據法律獨立審判、不受任何干涉，因此法官選任無法如同立法機關或行政首長以民意代表性為依據。然而，這不意味法官職位的取得可以不需要任何的國民授權，顯見法官的選任既要維護審判獨立以發揮司法功能，又要符合國民主權原則而具有民主正當性，遂成為一項難題。

為解決類似困境，歐、美多數國家已經改由具專業素養的專家及非法律人的多元代表所組成的甄審委員會，來負責法官的選拔，再由國會可以控制的首長任命或人民投票決定。其中與我國法官任用方式一樣，都是透過考試任命的法國、義大利、西班牙等歐陸各國，近幾十年來的改革方向，即大都將法官的人事決定，改委由法官社群、律師團體及非法律人的代表所共同組成類似「最高司法會議」的組織行使，以確保民主監督制衡可能性。

在英國方面，該國的法官是自律師中遴選產生，依二○○六年生效的憲法改革法（Constitutional Reform Act 2005），改由「司法任命委員會」（the Judicial Appointments commission）負責。該委員會獨立於行政及法官體系之外，由多元的委員代表所組成，法律明定由非法律人擔任主席，而且非法律人多於法官、律師的代表。在每年一次或二次的公開遴選過程中，法院體系會提供所需職缺及人數的推估後，司法任命委員會再任命具備相關經驗的律師至該法院服務。這種由非法律人占委員多數的法官選任方式，彰顯出從事審判的法官，必須從人民的法律感情出發，不可純粹依法律邏輯論證。

美國聯邦及多數州法院的法官任用，採行選舉制度，一般被認為較無法確保司法獨立，因此部分州已經改採州長任命與人民投票的折衷制度。其中密蘇里方案（Missouri Plan）由多元代表組成的提名委員會，由其依據被提名人的學識、經驗、能力而提名後，由州長予以任命，再於任職一年後，在州舉辦的大選中，由州民投票是否同意他擔任法官職務，即被認為是較良好的法官選任制度。

我國法官人事任用的本位主義

反觀我國，法官人事晉敘事宜卻還是全由法官組成的人審會或法官會議行使，也就是採取法官本位主義。因為依照現制，法官透過考試、分發後，其後的任免、轉任、遷調、考核、獎懲等人事晉敘事宜，是由人審會負責；即便是各院院長、庭長的任用，也是如此。也就是說，由司法院院長提出人事任免、遷調等人選後，送請人審會審議。在法官同樣出身法務部司法官訓練所的情形下，年資、期別、意願成為審議的主要標準，而且如果司法院院長不提出任免名單，人審會也毫無置喙的餘地。

其實，現行法官人事制度是解嚴後所作的改革，在當時行政、立法等政治部門仍有透過司法行政干涉審判的疑慮之際，強化法官人事制度民主化，將舊有人審會委員全部為官派首長產生，改由法官選出部分代表共同決定時，或許有它的階段性必要。但在政治力干預疑慮消失的今日，如果法官階層化、缺乏民主監督制衡機制的問題未能解決，法官自治只是保守反動的藉口。

司法內部獨立過強有害於人民的訴訟權

現行單一、無法反應社會多元思維的運作模式，如何確保法官的民主正當性，即令人懷疑。或許有人會認為司法院院長是由立法院審議通過，由他決定法官人事晉敘的提名事宜，已足以擔保法官的民主正當性。問題是司法院院長同時兼任大法官，基於維護違憲審查的功能，司法院院長不用赴立法院備詢，也不曾因為他的法官人事任命問題而負政治責任，可見現行制度即有缺漏之處。

由此可見，我國法官人事決定始終缺乏司法以外各種外部力量的參與，社會各界沒有機會了解、也無從監督制衡，難怪我國的司法公信力始終不彰。在我國審判獨立業已獲得確保的今日，人民所擔心的，或許已不再是外部力量對司法的影響，而是擔憂司法內部獨立性過強，形成法官專業本位主義，以致外界對於司法內部無從監督，反而可能有害於人民訴訟權的保障。近年來，屢有法院判決背離社會常情，而許多法官違法或失職的事例一再發生，卻未受到應有的懲處的事例，即均是明證。

請問，人民還要忍受缺乏民主正當性、監督制衡可能性的法官人事制度多久？

後記

我國的司法行政一向缺乏必須為人事任用不當而接受問責的文化，在過去威權體制、一黨獨大的戒嚴時期，司法是為政治服務的，政治部門可輕易干涉司法，本無所謂的問責文化；解嚴後，「審判獨立」喊得震天價響，在矯枉過正的情況下，司法政策、法官人事決定不當的問題，也都遁入審判獨立的大纛下，因而迴避了民主監督、制衡的可能性。

九十九年七月間爆發台灣高等法院法官集體收賄的事件，司法院院長賴英照、台灣高等法院院長黃水通紛紛請辭獲准。二位院長因此請辭，應該讓從事司法行政的各級法院院長、廳處首長有所覺醒：司法行政不能再躲在審判獨立的大纛下，迴避民意政治、責任政治的監督，想要做濫好人、想要官官相護，就別從事司法行政工作。本事件凸顯責任政治在我國司法行政也有適用，也就是因法官人事任用不當必須接受問責的文化，顯見我國的民主法治更臻成熟了。特別附記加以說明！

（本文收錄於《羈押魚肉》一書中，於2010年8月22日出版）