司法改革雜誌第80期 2010-10-31 出刊
【李晏榕／民間司改會法國特派員、律師】
【李晏榕／民間司改會法國特派員、律師】
前言
近月台灣接連多起司法官醜聞案使得《法官法》之立法通過漸露曙光，而法官評鑑與不適任司法官退場機制的建立亦成為輿論矚目的焦點。作為保障人民受公平審判權利之重要基礎，司法的獨立性與中立性始終是每個國家重視與維護的課題，歐盟議會（ L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe）的司法與人權問題委員會（Commission des questions juridiques et des droits de l’homme）於今年（2010年）1月在歐盟議會所在地史特拉斯堡發表的關於司法貪瀆（corruption judiciaire）的報告中即指出司法貪瀆已嚴重侵蝕部分國家的司法系統，而這些國家的共同點在於司法官與警察並沒有獲得合理的薪資待遇。該委員會更進一步指出亞美尼亞、喬治亞及部分巴爾幹半島國家如克羅埃西亞與科索沃等國均有司法貪瀆的問題，但沒有一個國家沒有司法貪污的問題，只是這個現象在較富裕的國家比較不那麼顯而易見罷了。為了減少歐盟國家的司法弊案，司法與人權問題委員會除提議提高司法官之薪資待遇、健全司法官之招考制度與加強司法人員之培訓外，更建議對揭發司法弊案之人員加強保護與建立一套適當行為之準則以供司法官參考。這些措施聽起來並不陌生，歐盟成員國眾多，每個國家之需求與發展階段均不相同，台灣特殊的時空背景與民間對司法官角色的認知也需納入考慮，以制訂合乎國情的法官法。於此同時，本文將介紹法國司法官紀律與懲戒制度，「他山之石，可以攻錯」，希望能為目前正如火如荼進行的《法官法》推動提供一些新的思考方向。
在法國，關於司法官（註一）之紀律與懲戒係由司法官高等諮詢委員會（Conseil supérieur de la magistrature，簡稱CSM）負責。司法官高等諮詢委員會為一憲法自治機關，依照法國憲法第64條與第65條之規定，該委員會之職權在於應協助法國總統確保司法權之獨立，及職司司法官之任命與紀律事項（註二）。為執掌司法官之任命與紀律事項，司法官高等諮詢委員會下尚區分為法官紀律委員會與檢察官紀律委員會，分別處理法官與檢察官之紀律與懲戒案件。司法官高等諮詢委員會每年均會發表業務報告，對外公布其過去一年內之業務內容與成果。法國於2008年7月24日該次修憲之後，人民有權於司法官高等諮詢委員會組織法（註三）所規定之特定情形之下，向該委員會提出關於司法官是否違反紀律事項並應受懲戒審查之申請（其程序詳後述）。
法官（les magistrats du siege）與檢察官（les magistrats du parquet）之紀律與懲戒
如何定義司法官在紀律上的疏失（une faute disciplinaire）？依照司法官條例（註四）第44條之規定，身為司法官，所有關於其職務上之義務、榮譽、正直與尊嚴之缺乏，均構成紀律上之疏失（Tout manquement par un magistrat aux devoirs de son état, à l'honneur, à la délicatesse ou à la dignité, constitue une faute disciplinaire）。
紀律委員會之組成
法官紀律委員會之主席由最高法院首席院長擔任（Le premier président de la Cour de la cassation），該委員會得裁決關於法官紀律事項與懲戒的決議。除了主席之外，該委員會之成員計有（註五）：法官五名、檢察官一名、國家諮詢委員（註六） 一名（由國家諮議會指派）、律師一名及六名不屬於立法部門、亦非來自於司法部門與行政部門的合格人士（personnalité qualifiée，性質應類似我國法條中常用之「社會公正人士」），這六名合格人士之任命則由總統上議會議長與下議會議長依照法國憲法第13條之規定各任命二名。除了上述成員外，檢察官紀律委員會中之法官成員亦為本委員會之成員之一。
司法部長（le Garde des Sceaux, minister de la justice）和各地高等法院之首席院長（les premiers présidents de cours d’appel ou les présidents des tribunaux supérieurs d’appel）均具有將涉有得懲戒事項之法官移送法官紀律委員會處置之權力，移送時並須附帶相關之事實與理由交由法官紀律委員會審議。
至於檢察官紀律委員會之主席由最高檢察長擔任（Le procureur général près la Cour de la cassation），該委員會得針對檢察官涉及之紀律事項與懲戒提供意見。除了主席之外，該委員會之成員計有（註七）：檢察官五名、法官一名、國家諮詢委員（註八）一名（由國家諮議會指派）及六名前述之合格人士（personnalité qualifiée，，任命方式與法官紀律委員會之合格人士成員相同。除了上述成員外，法官紀律委員會中之檢察官成員亦為本委員會之成員之一。
依照司法官高等諮詢委員會組織法（下稱組織法）第6條以下之規定，委員會之委員為有給制，任期為四年且不得連任，除了律師委員得以繼續執行其律師業務之外，任何一名委員均不得在任期內擔任政府官員、內閣成員、任何經選舉產生之公職與律師業務。在任期內，法官委員不得成為晉級（avancement de grade）與晉升至法院體系外另一個職務（une promotion à une fonction hors hiérarchie）之對象，也不得受另一個職務之任命；而所有委員得於任期間申請全部免除或部分減免其原本依其職務應執行之業務份量，並負有保守職務上知悉之秘密的義務。此外，委員執行職務時應遵守獨立、公正、廉潔與尊嚴等原則，若委員疏於遵守前開原則，司法官高等諮詢委員會之轄下各該委員會委員長得向委員全會（la formation plénière）提出判斷請求，並在過半數的出席委員表決通過之情形下決議特定委員是否違反前述之獨立公正等義務，並依照違反情節之輕重決定以警告（un avertissement）或要求該委員請辭加以處理。
法官違反紀律事項與懲戒案之調查與決議
關於法官之紀律與懲戒事項，司法部長與各地高等法院院長得將涉有法官應受懲戒之事實提交司法官高等諮詢委員會審議，司法部長會保留一份案件卷宗資料之副本，其並得要求司法部門內部之風紀稽查單位（l'inspection générale des services judiciaires）進行調查。一般民眾在其訴訟程序中若認為審理案件之法官於執行職務的行為上有涉及違反紀律及應受懲戒事項時，得向司法官高等諮詢委員會提出調查之申請，該調查之請求並不構成法官迴避之事由。在人民提出調查的請求後，該請求首先會由申訴審查委員會（commission d'admission des requêtes）審查是否受理；人民提出申訴時，須敘明事實理由，且須於訴訟程序全部終結後一年內為之，並註明年籍資料及所有足以特定所涉訴訟程序之訊息，否則申訴審查委員會得不受理該申訴。申訴審查委員會得聽取遭申訴法官之意見，並於必要時傳喚申訴人並聽取其對申訴內容之說明。一旦申訴經審查委員會審查後決定受理，審查委員會應通知涉案法官，並請求該法官服務法院所屬之高等法院首席院長提供有利於本案調查之資料與建議，高院首席院長亦須邀請涉案法官對本案提出說明。高等法院首席院長於彙整所有訊息後，應於接受申訴審查委員會之請求後2個月內將本案所有資料送交司法官高等諮詢委員會與司法部長。若申訴審查委員會認為該申訴案件有可能涉及應受懲戒之事項，得逕將申訴案件送交司法院高等諮詢委員會轄下之法官紀律委員會審議。另外，人民的申訴案件即使遭到駁回，司法部長與各地高等法院院長仍保留將此案送交司法官高等諮詢委員會審議之權力。駁回之決定不得上訴。
法官紀律委員會受理案件之後，案件會先由擔任法官紀律委會主席之最高法院院長指派一名委員負責調查，並於一定期限內提出調查報告。涉案法官有權閱覽本案之所有卷證資料，若於案件送交紀律委員會前曾經其他機關調查，涉案法官亦得閱覽先前調查之資料。司法官高等諮詢委員會得禁止涉案法官執行其職務直至紀律委員會做成是否懲戒之決定為止；此外，若涉案法官正在接受行政與刑事之調查，於情況緊急並諮詢過涉案法官之上級主管後，司法部長或各地高等法院院長得向司法官高等諮詢委員會請求暫時停止其職務，直至懲戒事項做成決議為止。司法官高等諮詢委員會依法須於該請求提出後15日內做成是否暫停涉案法官職務之決定，而前開禁止與暫停職務之決定依法均不得對外公開。本案調查期間，調查委員得自行聽取涉案法官之意見，亦得委請一名與涉案法官職等相同或以上之法官聽取其意見，於有申訴人與證人之案件中，亦須聽取前開人等之意見。調查委員得對本案進行一切有用之調查，必要時亦得指派專家提供意見。涉案法官得閱覽調查報告及與本案調查有關之一切卷宗資料，並得委任律師或其法官同事陪同出席本案調查程序或閱卷。於無必要進行調查或調查已終結之情形時，紀律委員會應傳喚涉案法官到委員會說明，除遇疾病或經證明之意外事件得由委任律師或法官同事代理出席外，涉案法官應親自出席委員會，並得委任律師或法官同事陪同到場。紀律委員會開會當天，程序上先由聽取司法部門主管之意見（audition du directeur des services judiciaires）並報告調查結果，嗣後即由涉案法官解釋說明本案以為自己申辯。紀律委員會之會議應公開舉行，然若遇有維持公共秩序或涉案人士之私生活之必要、或於存有可能影響司法利益之特殊情事（註九）（si la protection de l'ordre public ou de la vie privée l'exigent, ou s'il existe des circonstances spéciales de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice），紀律委員會得決定全部或一部之聽證程序以不公開之方式進行。若涉案法官缺席聽證會，除有不可抗力之情事外，紀律委員會仍得做成決議，且該決議應認業已經言詞辯論。此外，紀律委員會對案件之討論與決議過程為不公開。最後，紀律委員會於認定涉案法官確有紀律上之疏失（l'existence d'une faute disciplinaire）的情形下，以多數決對涉案法官做出懲戒之決定，該決定應以正式公文通知涉案法官，且自通知送達之日起正式生效。
若涉案法官違反紀律之事實遭委員會認定屬實並對其予以懲戒，依照情節輕重不同懲戒的處分（註十）有：申誡並註記歸檔（la réprimande avec inscription au dossier）、調職（le déplacement d’office）、特定職務之縮減（le retrait de certaines fonctions）、降級（l’abaissement d’échelon）、以一年為限之暫時性解職，併同全面或部分之停薪（l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximum d’un an, avec privation totale ou partielle du traitement）、降職（La rétrogradation）、強制退休或准予停止執行職務（後者係當司法官並無權請領退休金之情形始得為之，La mise à la retraite d’office ou l’admission à cesser ses fonctions lorsque le magistrat n’a pas le droit à une pension de retraite）與、中止或不中止退休金之解職（La révocation avec ou sans suspension des droits à pension）。後四項懲戒處分得併同調職（déplacement d’office）處理，另涉案法官一旦遭強制退休，即不得享有法官之榮譽資格與特殊待遇（interdiction de se prévaloir de l'honorariat des fonctions）。
檢察官違反紀律事項與懲戒案之調查與決議
檢察官違反紀律事項與懲戒案之處置，原則上大部分程序均與法官違反紀律事項之程序相同，部分程序之發動人改由高等法院檢察長擔任（於涉案司法官為法官之情形時係由高等法院首席院長擔任）。此外，關於檢察官之懲戒，尚有幾個特殊之處：
一、 任何對於檢察官之懲戒處分均不得在沒有獲得司法官高等諮詢委員會之意見下即行公布（註十一）。司法官條例中有關檢察官懲戒之相關規定，亦適用於司法部內任中央行政職之高階司法官（magistrats du cadre de l'administration centrale du ministère de la justice）。
二、 檢察官紀律委員會得對於涉案檢察官應受之懲戒處分提出意見，並將該意見提交予司法部長。
三、 檢察官紀律委員會判斷涉案檢察官有紀律上之疏失，於贊成與反對之票數相同的情形下，紀律委員會應提交不附懲戒之意見。
四、 當司法部長認為涉案檢察官應受之懲戒處分較檢察官紀律委員會之建議處分為重，司法部長應附理由向檢察官紀律委員會提交其處分方案（projet de décision motivée）。紀律委員會應於聽取涉案檢察官之意見後，重行提交一份新的處分建議。
五、 司法部長對於涉案檢察官之懲戒處分決定應以正式公文通知受處分檢察官，該處分並於通知當日正式生效。
結語
近來台灣接連發生多起之司法風紀案重挫人民對司法已相當薄弱之信心，加上媒體披露多起爭議性高之刑事判決，與後續民眾經網路串連發起之白玫瑰運動等等，皆顯得法官法的立法已是刻不容緩之事。法國自2001年至2008年，每年送交司法官高等諮詢委員會之違反紀律案件並做成懲戒處分之數量並不高（註十二），部分原因來自於送交紀律委員會之請求數量本即偏低（最多的一年為2005年，共有10件請求），從統計數據顯示最高檢察署檢察長每年對於檢察官涉風紀案件的交付懲戒請求若非全部落空、就是僅有一件，大部分之交付懲戒請求均為司法部長所提出。此外，2008年修憲後因該條文至2009年12月31日止仍未生效，因此准予一般人民提出交付懲戒申請的效應尚屬未知數，仍待觀察。最後，希望本文對於法國司法官懲戒制度之介紹能為台灣司法官之懲戒制度帶來一些新的觀點，以為未來立法或修法之參考。
後記
第79期關於法國擬於公共場所全面禁止伊斯蘭婦女配戴全罩式頭紗（voile intégral）之立法草案，法國議會於2010年9月14日已正式立法通過，上議院（Le Sénat）更以246票贊成1票反對之壓倒性多數表決通過該法。此後，伊斯蘭教女性於所有之公共場所均不得配戴全罩式面紗，否則將會遭處150歐元之罰鍰；若受處分之婦女有抗拒之情事，行政機關有權要求婦女參加公民講習課程（un stage de citoynneté）。此外，任何脅迫婦女配戴全罩式頭紗之人將可處一年有期徒刑併科30,000歐元之罰金。然而，執行公權力之機關並不得強制配戴全罩式頭紗之婦女將頭紗脫下，若婦女拒絕身份檢查，執行公權力之機關得將其留置於現場或警察局以查核其身份，但留置期間以四小時為限。法國約有2,000名婦女配戴全罩式頭紗而將受該法之影響。其餘相關訊息與 該法引起之討論，請參法國世界報之報導：http://www.lemonde.fr/politique/article/2010/09/14/le-parlement-vote-l-interdiction-du-voile-integral_1411203_823448.html
【註釋】
二、本文僅介紹司法官高等諮詢委員會關於法檢紀律與懲戒之部分，該委員會其餘執掌事項之說明，請參：http://www.conseil-superieur-magistrature.fr/node/45。
四、司法官條例Ordonnance n°58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature。http://tinyurl.com/2wa6c7x。
六、國家諮詢委員為法國國家諮議會（Conseil d’Etat）之成員，國家諮議會之職權有二：最高行政法院（行政訴訟之第三審）與對中央政府研擬部分法案時提供諮詢。關於國家諮議會，請參：http://www.conseil-etat.fr/cde。
八、國家諮詢委員為法國國家諮議會（Conseil d’Etat）之成員，國家諮議會之職權有二：最高行政法院（行政訴訟之第三審）與對中央政府研擬部分法案時提供諮詢。關於國家諮議會，請參：http://www.conseil-etat.fr/cde。
十二、資料來源：司法官高等諮詢委員會2007年、2008年與2009年年度成果報告。http://www.conseil-superieur-magistrature.fr/node/47。
沒有留言:
張貼留言