法官法立法前夕的提醒◎林峰正

林峰正／律師、民間司改會執行長

今年1月17至20日Yahoo奇摩網站進行一項網路民調，題目是：你認為，怎樣才能維持法官的素質？在不到四天的時間中，竟有高達8515位網友實際參與投票。其中，有6,476位網友支持「由獨立機構定期評鑑全部法官，並可接受民眾檢舉個別法官」，佔76％；有1,113位網友支持「由司法院定期評鑑全部法官，並可接受民眾檢舉個別法官」，佔13.1％；有926位網友支持「由司法院接受民眾檢舉不良法官，並進行調查」，佔10.9％。

司法改革的議題向來不太受到媒體青睞，充其量只是在發生重大案件引發司法爭議時才可能引起一些討論，但大多是一日新聞難以持續。不過從去年7月開始到現在的發展卻與以往明顯不同。高等法院法官及檢察官聯合收賄；最高法院法官關說干預審判；還有一連串有關性侵幼女案件的判決，也遭到數以十萬計網友的強烈抨擊。於是，輿論沸騰，都說要淘汰「恐龍法官」，除了被認為是「恐龍法官」以外的民眾大致無人反對這樣的主張。問題來了，到底要拿什麼來淘汰「恐龍法官」？武器在哪裡？到這時候大家才意識到，我們真的手無寸鐵。這時候，民眾更憤怒了，當我們不滿意這個國家中最有權力的人──總統的表現時，不僅可以隨時批評，還可以用選票把他換掉，所以總統至少表面上多少得尊重一下民意，至少，他多少得聽聽民眾的意見。但如果法官表現不符合民眾期待，我們多少發點牢騷時，多數時候他們視而不見不理不睬，如果被逼急了，頂多冷冷地說這就是審判獨立，句號。換一句時下年輕人常說的白話文來說就是，誰鳥你們啊！

可是，法官掌握決定人民生死、自由、財產等等那麼龐大的權力，當他們做錯事的時候難道不該負點責任嗎？答案其實再簡單不過，百分之百應該。問題是在現行的法律體制之下，只能透過監察院行使對法官的彈劾權，根據長久的歷史經驗顯示，監察院對法官行使彈劾權的次數與一般公務員比較起來，可謂少之又少，被彈劾法官比例之低，可以說除非法官已到了觸犯既有法律的程度，大概都不會被彈劾。因此，監察院這個管道雖然存在，但對大多數身為法律專家當然不至於明確觸犯法律的法官來說，可說幾乎不生威脅。

明乎此，媒體主動想起，不是有一部號稱可以淘汰不適任法官的法律叫法官法早已在立法院審議中嗎！這個法案進展到底如何？這可是不折不扣的大哉問了，理由是法官法的立法若自司法院開始研議迄今已超越二十個年頭未能完成立法，這樣的立法效率就是叫神仙來解釋大概也很難說服人民，與法官法立法相關的各機關都已經很努力了。所謂相關的各機關至少包含司法院、法務部、立法院以及無事不管的總統。於是，總統急了，立刻說司法改革刻不容緩，一定要符合民眾的期待，法官法必須在最短的時間內立法完成。此話一出，原本從不認為法官法立法有何緊急之處的執政黨立法委員們即刻領命，自去年10月起便積極審議在立法院冰凍多年難成正果的法官法，還有一些立法委員們也快馬加鞭紛紛提出他們認為最適合台灣的法官法版本，不希望在法官法的立法過程中缺席。

立法委員們傾聽民意，希望解決民眾監督司法的需求，加速法官法立法的腳步，當然是好事一件。若是暫且不去追究為何同樣的立法委員們，在漫長的民間推動建立法官退場機制的法官法立法過程中，有人不理不睬，有人橫加阻擋，單就他們在極短的時間內翻轉態度，突然認為法官法是立法院裡眾多待審法案中最應優先通過者，並倉促提出各式各樣的版本的行為觀之，他們真的清楚法案好壞優劣的關鍵嗎？還是希望藉此博取掌聲，甚或護衛既得利益？
 
於是，荒謬的事情發生了。十數年來積極促成立法，四處大聲疾呼的「民間推動法官法行動聯盟」卻在此時公開表明，希望立法諸公對於攸關司法百年大計的法官法應慎選版本，不必急於在一時之間，否則可能通過一些無濟於事的條文，反讓奸邪之徒在背地裡訕笑。不過生怕被別人搶了風采的立法委員們可不這樣想，他們無不爭先恐後，惟恐被別人搶了頭香，以最快的速度在兩個多月的時間內完成法官法的一讀程序，若不是已到了休會的時間，立刻繼續進行法官法的二、三讀程序，一點也不令人意外。果然，農曆春節以後，執政黨立法院黨團立刻對外宣稱，法官法是下會期立法院最優先的法案。

若沒有重大的轉折，一讀的條文極可能快速闖關。細看這些條文，只能說不敢恭維，快則快矣，卻充斥著絕大多數的妥協與鄉愿條文，真讓它立法通過，只能感嘆為何凝聚社會高度期待與共識的司改核心法案，竟然完全失焦，只成為政客敷衍民眾，幾乎不能發揮實效的假改革法案。因此，媒體也看出這個危機，幾乎沒有媒體贊同目前這個一讀版本，也才有Yahoo奇摩網站的網路民調，以法官法版本中最重要的法官評鑑安排進行網路民意調查，結果是76％的網友都希望「由獨立機構定期評鑑全部法官，並可接受民眾檢舉個別法官」。這個要求與立法院一讀版本中，法官評鑑機制設於司法院內，被質疑為不獨立，法官評鑑機制成員的來源不夠民主多元，且不接受定期全面評鑑法官的訴求，有天地之別。

由於受限於稀有的民調資源，也只能就法官評鑑的安排讓網友們適度反應民意，但在執政的國民黨急於通過法官法的前夕，我們作為長期推動法官法立法運動團體的成員之一，實有必要就目前的版本表達一些沉痛的意見作為最後的提醒，以盡言責，並明責任。

一讀版本首該被檢討的當屬「法官評鑑制度」的安排。

第一，法官評鑑機制應設於何處？

必須優先考慮的是若要發揮淘汰不適任法官的功能，可以如司法院的規劃將此機制設於司法院內進而成為司法院轄下的一個公務機關嗎？關於評鑑不適任法官的需求並非始自今日，司法院在1996年起即訂有法官評鑑辦法，當時便在司法院內設法官評鑑委員會，又各級法院也設有法官自律委員會，希望藉由法官自律或由少數學者參與的法官評鑑委員會來糾出法官中的害群之馬，維護良好司法風氣，提高司法公信力。長期運作的結果便是法官自律根本行不通，此由台灣高等法院的自律委員竟成為法官貪瀆案的被告可知，且實際送由法官評鑑委員會處置的個案也寥寥可數，可說完全不發揮功能，也無社會公信力可言，其中官官相護的態度及隨處可見的本位主義應是失敗主因。如是觀之，過去設在司法院內由少數學者參與的法官評鑑委員會著無績效，這也是迄今為止，為何關於恐龍法官的批評能在極短時間內深入人心的緣由，司法院有何顏面仍沿舊制，要求將法官評鑑機制設於司法院內，而不接受民間設立司法院外的獨立法官評鑑基金會的請求？為何運作15年幾已變成植物人的司法院法官評鑑委員會若轉成根據法官法重新設立就立刻會虎虎生風，有效打擊不肖法官？請司法院拿出實據說服社會，不要再拿那些可能會影響審判獨立的藉口來搪塞。

第二、關於評鑑成員的產生方式及各領域代表所作比例？

一讀版本為法官評鑑委員會由法官2人，檢察官1人，律師2人，學者及社會公正人士6人，共11人組成。若認為律師、學者及公正人士屬非官方代表，則此比例不能說不恰當。問題在於，學者及社會公正人士6人是由立法院、監察院及司法院各推派2人組成，形同司法院長又可藉此機會多推派2位評鑑成員，且這樣的安排無異是讓掌握國會多數及監察、司法兩院院長提名權的總統，包辦全部6位學者及社會公正人士評鑑成員的任命權，完全不符合制衡分權的政治原理，且已超越過半數的評鑑成員豈不幾乎等於總統控制法官評鑑委員會，此種做法難免總統操控司法之譏評，執政黨的立委們有必要如此陷馬總統於不義嗎？民間的建議則是，如果評鑑成員能以公開票選的方式產生，例如法官代表由全體法官票選，檢察官代表由全體檢察官票選，律師代表由全體律師票選，均具有一定之民意正當性，為何不能考慮「學者及社會公正人士」就由這些票選產生的代表共同以多數決的方式推派？更可議的是，一讀版本居然不採完全票選方式，法官代表票選後再由司法院長從中遴任，檢察官代表由法務部推派，連律師代表都規定由律師全聯會推派，根本不願以民主選舉方式產生，無非是企圖在評鑑成員產生的過程施加控制而已。

第三，何人可以檢舉不適任的法官？

長期以來，司法院與民間的共識乃同意案件當事人可以檢舉認為不適任的法官，也與現行由監察院接受民眾檢舉的方式相符。誰知一讀版本居然在未經充分討論的情形下，禁止案件當事人行使這樣的權利。媒體事後詢問作此主張的立法委員，竟回以這是司法院的意見，簡直等同於司法院片面撕毀對民間的承諾，也完全不能解決司法院擔心民眾濫行檢舉法官的問題，蓋民眾依舊可以向監察院提出檢舉，這樣做只是更加突顯司法院主事者的官僚心態而已？

第四，法律見解可以成為檢舉法官的事由嗎？

站在審判獨立的角度，法官個人的法律見解本是審判獨立的核心事項，如果持不同法律見解的法官有可能受到懲戒，還奢談什麼審判獨立。這個問題會挑起討論的原因是，有些法官企圖躲在法律見解的保護傘下進行其個人恣意、偏執之判決。因此，民間建議應就法律見解是否允許評鑑做出例外規定，當所謂的法律見解「顯然違反論理法則，經驗法則，立法意旨或流於恣意，致侵害人民權益時」，即有接受評鑑的必要，而非被檢舉的法官只要祭出「法律見解」的大旗，即可免於監督，也提醒法官們謹慎行事，勿濫用權利。

第五，法官須接受定期全面性的評鑑嗎？

目前法官有和一般公務員類似的考績制度，但長久以來迭受批評，咸認為極可能成為干預審判的溫床，也因此司法院向來的法官法版本都同意廢除考績制度，而改以職務評定制度替代。依司法院版的法官法草案規定，所謂職務評定制度便是要求法院院長於每年年終，辦理職務評定，評定時應先徵詢庭長、法官之意見，職務評定的項目包含學識能力、品德操守、敬業精神及裁判品質。乍看之下，實在看不出與原有的考績制度有明顯的差別，一樣要由院長、庭長主掌評定大權，不是又走回干預的老路，雖然加列評定的項目，看似比考績制度多元且兼顧專業，但仍需有賴院長及庭長的意見，其客觀性實不能無疑。為了替代原有的考績制度，且補只能被動接受檢舉的法官評鑑機制之不足，實應思考引入外部參與的定期全面評鑑制度。此制並非民間獨創，而是早在1996年司法院所訂的法官評鑑辦法即有「必要時，得進行地區性全面評鑑」的規定。基於以上的思考，民間建議司法院應每年透過法官評鑑機制進行全面法官評鑑，除內部考核及統計數據資料以外，尚應徵詢律師公會、各社會團體、司法程序使用者（含原、被告，犯罪被害人等）的意見，其項目應包含問案態度、程序遵守、書類品質及品德操守，且評鑑結果應對外公布，並提供作為職務評定及人事相關決定之參酌，若發現有特定法官應進行個案評鑑之事由，亦應立即進行。以上建議乃希望法官評鑑能主動發掘問題，且藉由定期評鑑向社會公布結果藉此鼓勵表現良好的法官，汰除劣質法官，並讓考績制度廢除後引入外部監督力量。可惜的是，一讀版本完全無視於上述的民間訴求，竟決定僅由司法院自行進行每五年一次的全面法官評鑑，其評鑑結果不公開。如此安排的疑慮顯而易見，又是一種密不透風的方式，和現行由司法院進行的考績制度極為相似，不僅缺乏外部人士參與，結果又不公開亦等同於黑箱評鑑。再者，五年進行一次又能發揮多少評鑑監督效果？如此決定不脫妥協的影子，只是這樣的妥協已讓民間定期全面評鑑法官的要求完全走味，原本應藉此獎優汰劣，讓法官表現好壞透明化引入社會監督的設計原意根本破滅。

第六，決定法官懲戒結果的職務法庭容許有非法官的成員嗎？

不論是司法院或民間版法官法草案本來都同意，讓法官懲戒結果的決定機關由現行的公務員懲戒委員會移至新設的職務法庭，以與一般公務員的懲戒機制區隔。兩個版本最大的不同在於，民間要求職務法庭的成員不應如官方版本所主張，全由資深法官擔任，而應讓非法官身分的專業人士得以參與，如資深的律師、學者或社會公正人士。此項要求無非是希望透過非法官的參與懲戒決定，防止官官相護的結果出現，維護法官評鑑的成果。不過，一讀版本仍採取司法院的版本，讓職務法庭成員清一色由資深法官擔任，此一選擇無意宣告懲戒程序透明的基本要求徹底失敗，未來法官評鑑結果堪慮。

除了法官評鑑相關問題以外，立法院一讀條文尚有以下猶待解決的重點。

第一，司法院人事審議委員會有無可能容許外部委員的參與？

為使法官人事制度民主化、自治化及透明化，一讀條文主張司法院人事審議委員會中票選法官代表不得少於委員總額二分之一，看似尊重外界的改革呼聲。只是，極其重要可以決定重要人事升遷事項的人事審議委員會，若未在議事規則上求其合理公平，仍可能隱藏諸多魔鬼。例如，外界極為詬病的的萬年庭長問題即為著例。長期以來司法院雖將「初任」庭長的名單送交人事審議委員會審議，但在決定屆期之庭長是否連任時，竟只提出司法院認為不應連任之庭長名單供審議，其餘司法院認為應連任的庭長則不在送交審議之列，其公平性備受非議，還造成司法院認為不應連任庭長提告司法院長的情形，司法院固然在去年年底已從善如流，修正內部規定，將全部屆期的庭長均送由人事審議委員會審議，但由此過程即知如司法院心態不改，難免再生爭議。例如人事審議本應個別為之，過去竟有整批名單包裹表決的做法，實令人難以想像？為此，是否可能採納民間意見，避免層出不窮的人事審議爭議，引進少數學者及社會公正人士擔任人事審議委員會的外部委員，雖不致於影響表決結果，卻可收人事審議透明化之效，避免全為法官委員同質性過高的弊病。

第二，還要再經由考試的管道進用法官嗎？

外界對於法官法立法的重點想像，一直都在於如何淘汰不適任的法官，法官評鑑的相關條文也一直成為官方民間攻防的焦點。殊不知，若淘汰不適任法官結果成真，也順利藉由法官法的立法除去不適任者，民眾對於司法的信賴是否就此提昇，司法品質就此改觀。實情則是，對於司法事務稍有涉獵的人都知道，淘汰少數極惡質的法官當然必要，但如何找到有理想，有熱情又願意奉獻於司法的法律人才擔任法官職務才是正本清源之道。現今的司法體系中，表現極佳與極劣的法官都只是少數，還有為數甚多的一般法官，表現稱不上優良，但卻也不到淘汰的惡質程度，他們才是目前司法系統的真正中堅，他們都是通過考試的方式來擔任法官。因為是透過考試取材，「嬰兒法官」的批評不逕而走。考試錄取之後，固然應經過一定時間的訓練才能成為正式的法官，但訓練的過程早已參與審判，也負責撰寫判決。換句話說，司法院訓練法官，卻由全民付出代價，提供薪資還有案件，花錢事小，但若有冤判民眾還是要自認倒霉。司法院並非不知此項弊病，近十年來也曾積極規劃要由學驗俱佳的學者、律師及檢察官遴選人才擔任法官，只是現今法官的工作負擔、薪資及社會聲望均難對優秀人才產生吸引力，要能立刻終止法官考試改變取才管道，當非易事。一讀版本雖接受法官遴選條文，但未同時思考法官考試何時落日的安排，無異宣告法官入場機制的改變在可預見的將來仍不可能，不適合擔任法官工作的法律系畢業生仍透過法官考試魚貫進入司法系統，司法品質的提昇遙不可及。法界對此問題知之甚詳，有識之士也頻頻疾呼，無奈主其事的司法院不斷表達改革困難因而裹足不前，立法委員們也未有所堅持，終將葬送改革先機。終結法官考試的困難在於如何安排過渡，如能有長時間的緩衝採漸進式的調整也可思考，差別在於是否願邁出改變的步伐而已，此時輕言放棄，再回頭已百年身。

第三，檢察官是否準用法官法？準用是暫時還是永久？

檢察官執司刑事偵查，是廣義司法的一環，固不應加以否認，惟檢察官畢竟不同於法官，屬行政權的一部分。因此，法官法的立法爭議首先便是到底要立「法官法」還是眾多檢察官主張的「司法官法」？經過長時間的爭執之後，一讀版本採取法官法作為法案名稱，但卻允許檢察官準用法官法，且此準用規定亦無期限，幾可說是永遠準用。但若由促進審判獨立的歷史加以觀察，1980年修改法院組織法，將審判機關與檢察機關區隔清楚，即所謂審檢分立的確認是清楚的里程碑。自此以後，法官方脫離行政系統的管轄，但迄今為止，不管在觀念上或做法上，法官及檢察官的概念仍舊混淆不清，再加上法官與檢察官長期同考同訓的結果，其界線更難清楚，直至今日一般民眾仍常誤認法官與檢察官，檢察官習慣在起訴時求刑，卻常遭誤認為被告已被判決幾年刑期，實非法治之福。現今，法官與檢察官不僅待遇幾近相同，辦公廳舍的設置也比照辦理，更讓民眾混淆。甚至，訓練考試及格準法官的司法官訓練所竟仍設在法務部，形成行政權「訓練」司法權的怪異現象。若要為國家法治的長治久安著想，正本清源之道仍要深化審檢分立的改革，讓行政與司法徹底分流，才能避免行政影響司法，而法官法的立法也應區別兩者，縱使不能立刻切割，也要思考訂立準用條款失效的條件或期限，最好是言明另立檢察官法的時間，才算有所交待。

法官法的立法中還有眾多為了保障審判獨立的條文，例如與法官自治相關的法官會議，還有如何保障法官福利的安排。若為保障審判不受干預，儘量以更好的福利為法官養廉都是可以接受的。弔詭的是，當法官評鑑機制的安排無法篩選出劣質的法官，若仍在法官法中加強對法官的福利保障，對廣大的人民而言，豈非賠了夫人又折兵。法官法完成立法在即，仍有最後政黨協商的機會，茲提出立法意見如上，率皆為民間堅持多年不願放棄者，懇請立法諸公在面對攸關司法長治久安大計的法官法時，多加思考之後再作定奪。畢竟，不論立法結果如何，我們遲早都要面對歷史的審判！

（本文將刊登於「新台灣國策智庫」近期出刊的《司法改革專書》）